《中华人民共和国农村土地承包法》于2003年3月1日起施行，至今已将近十年。在这十年里，涉及农村土地承包经营权纠纷的民事、行政案件数量呈逐年上升趋势，这一类案件普遍具有情况复杂、政策性强、涉及面广、敏感度高、处理难度大的特点，解决不好容易导致矛盾激化，甚至演化成为不稳定因素，影响社会的和谐安定。因此，在处理农村土地承包经营权纠纷时，如何依法维护农民合法权益，实现法律效果与社会效果的统一，是目前亟待解决的现实问题。笔者将通过下面的案例，结合民事、行政审判实践，对该类案件所代表的现实问题进行梳理总结，从中寻求切实可行的相应对策，以期达到以点代面，抛砖引玉之作用。
案例：杨XX、肖XX均系梁平县金带镇石燕村三组村民。2002年6月30日，该县进行第二轮农村土地承包时，杨XX妻子唐X碧放弃原享有的土地承包经营权，由杨XX承包田1亩，土18丈，肖XX及其妻子唐XX共承包田2亩，土36丈，承包期限均从2002年10月1日起至2027年9月30日止。2003年10月25日，肖XX向组里递交书面申请书，表示家庭所承包的田土自愿交回组里，自行开荒的田土交由杨XX之子杨定双耕种，从申请之日起不再负担农业税及一切摊派。从2003年10月25日起，肖XX家承包土地及自行开荒的土地一直由杨XX耕种。2004年10月30日，金带镇石燕村村民委员会向杨XX出具《证明》一份，载明：关于石燕村二组肖XX家承包两人的田土，肖XX自愿让给杨XX耕种，因土地承包证已签发三十年不变，村委同意肖XX将自己责任田转包给杨XX，不收回另行承包。2005年6月，因该组安置移民的需要，杨XX交出承包田1亩土36丈给移民王超，获得补偿款5000元。2010年因该组土地被华西良种鸡场租用及村组修公路，杨XX交出原肖XX承包土地，获得当年租赁收入即粮食折价款900元以及修建公路占地补偿费250元。2010年7月，肖XX夫妇向梁平县人民法院提起民事诉讼，主张其承包土地系转包给杨XX耕种，要求解除转包合同，收回承包土地，并由杨XX归还所获得的6150元补偿费。经本院民事审判庭审理并向当事人释明，认为被告主体错误，肖XX夫妇应当起诉石燕村三组，肖XX夫妇遂撤诉。
2012年3月27日，金带镇人民政府作出《关于收回金带镇石燕村村民肖XX<农村土地承包经营权证>的处理意见》，认为肖XX已于2003年10月25日书面放弃了土地承包经营权，在承包期内不得再要求承包土地，肖XX于2010年领取的《农村土地承包经营权证》（编号CQ251006030037）应予以收回，收回的承包土地归本组集体所有。2012年4月12日，肖XX、唐XX向梁平县人民法院提起行政诉讼，请求撤销金带镇人民政府作出的《关于收回金带镇石燕村村民肖XX<农村土地承包经营权证>的处理意见》。该案经本院行政庭审理，认为金带镇人民政府不具有颁发、收回农村土地承包经营权证的行政职能，金带镇人民政府遂撤销该处理意见，肖XX、唐XX撤诉。
2012年10月8日，杨XX向梁平县农委提出书面申请，要求解决落实其农村土地承包经营权，梁平县农委于2012年11月23日作出《梁平县农业委员会关于金带镇石燕村3组杨XX反映农村土地承包经营权问题的批复》（梁平农委发[2012]138号文件），认为杨XX于2002年自愿放弃了一人的农村土地承包经营权，2005年又自愿放弃了一人的农村土地承包经营权,其在本轮承包期内不得再要求承包土地。2012年12月21日，杨XX向梁平县人民法院提起行政诉讼，请求判令被告梁平县农委责令梁平县金带镇石燕村三组发包农村集体土地给原告承包经营，并依法办理土地承包经营权证书给原告。经本院行政庭审查，认为本案不属于行政诉讼的受案范围，遂裁定驳回了原告的起诉。
在提起行政诉讼的同时，杨XX与其妻唐X碧以梁平县金带镇石燕村三组为被告提起民事诉讼，要求该组归还唐X碧于2002年放弃的承包土地。经本院民事审判庭审理，认为杨XX、唐X碧已自愿放弃了承包经营权，在本轮承包期内不得再要求承包土地，遂判决驳回了杨XX、唐X碧的诉讼请求。
前述案例虽经法院四个诉讼程序进行审理，但实质问题即杨XX与肖XX之间的土地承包经营权纠纷并未得到解决，两家矛盾仍然存在。该案例所涉及的案件事实基本上代表了当前农村土地承包经营权纠纷中所涉及的普遍情形。
一、农村土地承包经营权案件中存在的问题：
1、承包合同以及承包经营权证内容不详实，承包地块四至
界限标注不规范，不明确。
有些承包合同和承包经营权证上记载的土地面积比实际承包面积小，目的是为了少缴农业税，这在相当一部分村民与农村集体经济组织之间形成了默契。而一旦发生纠纷诉讼到法院，将为法官确定土地承包经营权的客体范围和权利义务约定，查明案件事实带来很大的麻烦。如本文所提到的案例中，2002年土地承包时，该组村民的实际承包地面积均大于承包合同及承包经营权上记载的面积。此外，承包地块四至界限要么记载不明确，要么界限名称不规范。案例中杨XX、肖XX争议的移民安置土地补偿款所涉地块，在集体土地移民承包明细表上记载的小地名为“马耳朵32挑”，四至界限的标注与双方原承包经营权证上记载的承包地块四至界限均不一致，该地块是属于杨XX原承包地，还是属于肖XX原承包地，一直存在争议。
2、农民作为土地承包方，法律意识不强，流转合同签订不
规范，手续不完善。
现实情况中，农民对土地权属的性质认识不清，混淆土地使用经营权与土地所有权之间的差别，往往认为土地由谁耕种就归谁所有，谁就拥有处分权。因此，土地流转合同以口头协议为主，合同内容不规范，以及未经村组集体同意自发转让承包地，转让、互换土地经营权后不及时进行土地经营权证变更，转包、出租、互换或者以其他方式流转未报发包方备案的情形非常多，为以后纠纷的产生埋下了隐患。①据我县发改委统计，从2007年以来，我县农民自发转让承包地的情况日益增多，截至2011年10月，已超过1000户
3、农村集体经济组织作为土地发包方，民主议定程序未发挥作用，对农业政策、相关法律法规的精神实质把握不准。
村民委员会作为村民自治组织，集体所有土地的管理者，依照法律授权，在土地承包经营中居发包方地位。但由于组织成员权利意识不强，法律素质不高，集体组织的权利没有相应的制度保障和制约，民主议定程序不能充分发挥作用，多数仍沿用“乡规民约”来解决土地承包经营中的问题，与法律、法规存在冲突则在所难免。一些地方农村集体经济组织为了不让承包地负担的农业税费落空，土地不被撂荒，不按照农村土地承包法规定的原则和程序办事，自行采取措施将原承包人的土地转包他人耕种，一旦原承包人要求返还承包土地，则原承包人与转承包人之间必然产生纠纷。
4、部分行政机关在处理土地承包经营权纠纷中不能依照法律法规的规定履行行政职权，处理方式随意性大且不合法。
一是有些行政机关不能正确理解、把握土地管理法与农村土地承包法之间的关系，在处理土地承包经营权纠纷中有越权行政、适用法律错误的现象。
根据农村土地承包法第五十一条：“因土地承包经营发生纠
纷，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”的规定，法律没有赋予农业行政主管部门及乡、镇人民政府对土地承包经营权纠纷进行裁决处理的行政职能。
现实情况是，部分行政机关或乡、镇人民政府根据土地管理法第十六条第一款：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”的规定，认为农村土地承包经营权是土地使用权的具体表现形式之一，此类纠纷亦属于土地使用权纠纷，人民政府有权进行处理。
二是行政机关的行政行为具有随意性，不利于纠纷的解决。
如本文所提到的肖XX户不服金带镇人民政府作出《关于收回金带镇石燕村村民肖XX<农村土地承包经营权证>的处理意见》一案，农村土地承包法第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”。因此，乡镇一级人民政府不具有向承包方颁发土地承包经营权证的行政职权，自然也不具有收回土地承包经营权证的行政职权，金带镇人民政府作出《关于收回金带镇石燕村村民肖XX<农村土地承包经营权证>的处理意见》，属于当然的行政越权行为，之后又撤销该处理意见，这种行政行为的随意性将为纠纷的解决带来更大的负面影响，有可能导致此类案件的增加，不利于乡镇人民政府工作的开展和社会的和谐稳定。
5、由于农村土地承包合同的特殊性质，人民法院在审理此
类案件中存在民事、行政交叉，两者难以兼顾的困扰。
在审判实践中，农村土地承包经营权纠纷往往存在民事、行
政交叉的情况。这类纠纷主要是基于《农村土地承包经营权证》所引起。
土地承包纠纷发生后，当事人一般都会选择提起民事诉讼，并提供《农村土地承包经营权证》予以佐证，一旦对方对《农村土地承包经营权证》提出异议，民事审判法官一般都告之当事人先行就《农村土地承包经营权证》提起行政诉讼，从而中止民事诉讼程序。当事人提起行政诉讼后，行政诉讼程序却只能对行政机关的颁证行为进行形式上的审查，而不能对土地承包经营合同进行实质上的审查以确认合同的效力，一旦从形式上审查无违法行为，当事人又只能寻求民事救济的途径，往往造成司法资源的浪费，人为增加诉讼成本。本文所提到的案例中，杨XX提起行政诉讼的同时又提起民事诉讼，正是基于民事、行政交叉因素的存在。
二、导致农村土地承包经营权纠纷大量出现的原因。
一是受国家政策的影响。国家“退耕还林、粮食直补、免交农业税”等政策出台前，农民承包土地除要付出种植成本外，还要上缴农税提留，农业产出低，负担重，大量农民不愿意种田而选择外出务工，将自己的承包土地交回集体或交由他人耕种。随着国家一系列惠农措施的出台，农村产业政策的调整，尤其是“两免一补”、促进农民增收等政策的出台，让以前不值钱的土地变得有利可图，农民看到了土地现实和潜在的价值，原承包人基于利益驱动，以各种方式想要回以前属于自己享有的承包经营权，由此引发民事、行政诉讼。二是农村土地承包经营权受法律、法规、政策的影响特别大，尤其是中央和地方的农业产业政策的制定直接关系着每一户农民的切身利益。而政策法规总是具有滞后的特点，导致有些矛盾、纠纷不能得到及时解决。此外，在农村土地承包经营权流转过程中流转合同签订不规范，流转土地交接手续不完善也是引起纠纷的原因之一。
本文所提到的案例中，肖XX以书面形式放弃了土地承包经营权是不争的事实，金带镇人民政府根据这个事实，依照土地承包法第二十九条②的规定作出了《关于收回金带镇石燕村村民肖XX<农村土地承包经营权证>的处理意见》，后因为行政越权，镇政府将该处理意见予以撤销，直接的法律后果是肖XX的土地承包经营权重新获得了认可，这也是杨XX与肖XX两家之间发生矛盾的根本原因。如何认定肖XX于2003年10月25日书面放弃土地承包经营权的效力问题，以及如何认定杨XX耕种肖XX家承包地的法律性质问题（是土地承包经营权的转让还是转包）是解决两家矛盾的关键。
三、建议
上述案例中，肖XX家自愿放弃承包土地固然是受当时的政策、农村现实状况所致，而杨XX除了自己依法享有的土地承包经营权外，还从组里受让了肖XX家的土地承包经营权，有效避免了土地撂荒现象，应当是值得肯定的，这也是其于2005年交出一个人的承包经营权给移民的因素之一，因为他还有两个人的承包土地可以耕种。如果争议土地没有因为被租用等原因增加价值，肖XX也不会要求返还土地。而一旦肖XX收回其承包经营权，则杨XX面临着没有土地可以耕种的局面，直接导致其没有了生活来源。这也是其一而再，再而三提起诉讼的主要原因。笔者认为，应当实事求是地看待农村土地承包经营关系，寻求一个妥善而合法的解决方法。为此，提出如下建议：
1、加强和扩大法律宣传，提升农民和农村基层组织的法律素质。由于农村土地承包经营权纠纷涉及的法律较多，包括民法、合同法、农村土地承包法、最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》以及相关的政策、法规等，因此，有必要加强对相关法律、法规、政策的宣传力度，增强农村土地承包合同双方当事人的法律意识和法律素质，切实维护农村土地承包经营权合同双方的合法权益。
2、乡镇人民政府和农村基层组织应发挥行政指导作用，加大调解力度，有利于此类纠纷得到迅速、便利、妥善的解决。
对此，有必要厘清农村土地承包法与土地管理法之间的关系。农村土地承包法于2003年3月1日起实施，该法实施前，农村土地权属纠纷适用土地管理法的规定进行处理，施行后，农村土地承包经营权纠纷则受农村土地承包法及相关法规规章和司法解释调整，处理土地承包经营权纠纷已有了一套独立的法定程序。因此，农村土地承包法属于特别法，土地管理法属于普通法，根据特别法优于普通法的法律适用原则，对于农村土地承包经营权属纠纷应当适用前者，而不宜适用后者。
此外，2003年1月3日国土资源部令第17号令《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项明确规定，农村土地承包经营权争议案件不属于县级以上国土资源行政主管部门和乡级人民政府受理土地权属争议的案件范围。进一步明确了对于农村土地承包经营权纠纷的法律适用问题。
因此，农业行政主管部门及乡镇人民政府对于农村土地承包经营权纠纷不具有先行裁决的行政职权。但根据农村土地承包法第五十一条第一款的规定，因土地承包经营权发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。
村民委员会作为农村基层组织能够近距离接触土地和农民，他们对于纠纷的产生往往比法官或其他行政机关有着更为深入的了解，对于纠纷的解决也能够提出更为具体妥当，合乎情理的处理方式，因此在管理、处理农村土地承包经营权纠纷中能够发挥出更大的作用。而乡镇人民政府具有对土地资源进行调控和管理的职能，同时具有对村委会等农村基层组织进行指导的行政职能，因此，乡镇人民政府除严格按照相关法律法规及当地的有关政策规定，加强对农村土地承包经营或流转的规范、指导外，还应当加大调解力度，通过调解的方式处理纠纷，化解矛盾，对于经调解达不成一致意见的，应当及时告知双方当事人可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁或直接向人民法院提起诉讼，引导双方当事人通过正确的途径解决纠纷。
3、建议对农村土地承包合同纠纷案件实行民事行政一并审理，以减少诉累，提高诉讼效率，切实解决农民在土地承包中的具体问题。
我国物权法第一百二十五条③赋予了农村土地承包经营权用益物权的属性，同时，根据物权法第六十条④、农村土地承包法第十二条⑤的规定，法律授权村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使土地使用权和土地发包权，农民与具有法律授权的组织—村民委员会或者村民小组签订农村土地承包合同，在一定期限内获得土地承包经营权，体现了国家以行政手段保障农民“耕者有其田”这一基本目标的实现，农村土地承包经营权具有了政策性强、公法干预色彩浓的特点。
基于前述两个因素，农村土地承包经营合同既不是完全平等的民事主体间的民事协议，也不纯粹是单方的行政管理行为，它兼具了行政、民事特征，具有行政合同的性质。对这类案件如果实行民事、行政由同一审判组织一并审理，分别裁判，或许更能提高司法效率，切实解决当事人的实际问题，同时也有利于避免行政判决与民事判决相冲突的局面，确保审判权的统一，维护司法权威。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十一条规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的违法裁决，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”。同时，该解释第九十七条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定”，这不但说明了民事与行政之间有着既相互独立又密切联系的关系，也为民事行政一并审理提供了法律依据。
4、对于本文所提到的杨XX与肖XX之间的土地承包经营权纠纷，杨XX作为文化程度不高的农户，本身法律素质不高，诉讼能力低下，对于承包经营权的性质是转包还是转让并不在意，其最朴素的思想就是“比较”，要求“一碗水端平”，与肖XX“放弃”承包经营权的后果进行比较，其最简单的想法就是有困难找政府，有麻烦找法院，一旦问题得不到解决，就要不断地信访、上诉。
从诉讼角度而言，杨XX要解决与肖XX之间的承包经营权纠纷，应当是以县农委作为被告，肖XX作为第三人，提起行政诉讼，请求撤销县农委于2010年颁发给肖XX的土地承包经营权证，这必然涉及到对肖XX于2003年作出的书面放弃申请以及2004年村委会的《证明》如何认定的问题，即对相关合同或协议内容进行实质上的审查，这又只能通过民事诉讼的途径进行，而在民事诉讼中，由于肖XX名下的《土地承包经营权证》的存在，又绕回到行政诉讼的程序上来。因此，对于这类案件，如果仅仅依靠诉讼方式，并不能得到及时有效、切实可行的解决。人民法院依法办案无可厚非，但当事人在一个又一个的诉讼程序中无所适从，既造成司法资源的浪费，也形成了事实上的讼累。
土地是农民的生存之本，而生存是一个人最基本的权利。鉴于当时特定的历史条件，结合本案的具体情况，笔者认为，最好的办法是由乡镇人民政府在综合考虑肖、杨两家的具体情况的基础上出面组织双方当事人进行协商，或者引导村集体经济组织为杨XX另行分配承包地，以解决其最基本的生产生活需要。
①重庆新华网2011-10-14：《重庆农村承包地自发转让行为亟待规范》。
②农村土地承包法第二十九条：承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方。承包方在承包期内交回承包地的，在承包期内不得再要求承包土地。
③物权法第一百二十五条：土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。
④物权法第六十条：对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：⑴属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；⑵分别属于村内两个以上的农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；⑶属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。
⑤农村土地承包法第十二条：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。