摘要
随着法治化进程的加快与宪政建设的不断深入，基层法院调解工作面临新的问题，法院调解案件数量呈现下降的隐性趋势，建立健全法院调解制度，以保证审判工作的顺利开展，已成为基层法院的必然选择。本文拟从基层法院调解制度发展现状、基层法院调解存在的问题、基层法院调解制度完善的建议等三个方面，以梁平县法院的调解工作实际为参照，通过“提出调解问题、分析调解问题、解决调解问题”来探讨完善基层法院调解制度的可行性路径。
关键词：基层法院；调解；问题；路径
一、基层法院调解制度发展现状-以重庆市梁平县人民法院为视
（一）基层法院调解制度实施的必要性分析
调解素有“东方经验”之美誉，它是基层法院行使审判权的重要方式，在我国法院处理矛盾、排除纠纷的过程中起着不可替代的作用。相较于判决，法院调解具有独特的优势，主要包括以下几点：
1、法院调解更加彰显“人性化”，从而减小诉讼的对抗性。法院调解强调通过当事人自愿友好协商来平衡双方心理以实现和平解决、了结案件的效果，而不是法官依法裁判来解决纠纷。法院整个诉讼过程当事人都非常明了，大大消除了当事人的误解与隔阂，降低了彼此的对抗性，从而拉近当事人之间的距离。
2、法院调解能够以最低的成本损耗、最高的办案效率维护司法公正。调解相对于判决具有程序简便、方式灵活、快速及时等的特点，这样不仅有利于减轻当事人的负担、降低法院的开支，而且有利于缩短办案时间以提升司法效率，减少诉累以节省司法资源。
3、法院调解能够在一定程度上弥补法律的漏洞。基于社会快速发展、立法者的前瞻性不足等因素，法律呈现出固有的滞后性，尤其是部分立法规定较为原则、抽象，缺乏具体的实施标准和措施。法院审判的基本原则就是要严格依照法律的规定，具有极强的限制性，而法院调解则可以在法律规制的范围内，通过当事人自愿协商达成合意，从而在“法律空白”区域亦能够维护当事人的合法权益。民事诉讼法实施已逾二十年，基层法院诉讼调解已然取得较大的进展与突破，法院调解结案的比例处于较高水平，调解已成为促进经济社会发展、化解人民内部矛盾冲突，构建和谐社会的重要方式。
（二）梁平县人民法院调解制度实施的现状
纵观梁平县人民法院审判绩效统计数字，我们可以看出，2009、2010年、2011年、2012年前八个月调解结案率高于判决结案率、撤诉率、驳回率等其他指标概率，调解结案已成为法院审结案件的主要方式，尤其是法院调解结案率连续四年都超过判决结案率，2011年、2012年前八个月，调解结案率甚至高出判决结案率高达15个百分点。在全国法院调解率有所下降的趋势下，梁平县法院调解率呈现不断上升的趋势，不仅体现了法院对调节工作的重视，更加彰显了基层法院调节制度构建的特殊规律性和变革。
首先，梁平县法院地处重庆市辖区，属于基层法院，而法院新盛、福禄、屏锦、袁驿等人民法庭则更加贴近基层。法院所面对案件当事人大多是乡村的农民群众，立足他们淳朴的思想、以“良心、人情道理”判断是非的标准、以“欠债还钱”、“合则聚、不合则分”的传统观念，法院及人民法庭办理案件时，尤其是处理民间债务纠纷、离婚案件纠纷、相邻权纠纷、继承与赡养纠纷等杜绝就法说法，力求法与情、情与理、法与理的充分结合，以“求稳定、促和谐、避矛盾”为基本原则，把涉及当事人的工作做好、做通，并促成调解协议的及时履行。
其次，梁平县法院正确认识调解的价值，并分类别选择适用调解和判决。立足当前调解率普遍下降的诸多诱因，诸如当时人法律意识和维权思想的增强、社会好诉风气浓厚、法院系统“重判决”的改革碰撞等，县法院深刻总结经验并积极借鉴，正确认识到法院诸如上诉率不断提高、执行案件不断增多等一系列问题的出现对法院工作的全面开展所带来的束缚，而法院调解应当成为解决这些问题的必然选择。当然法院调解工作的开展也并非“胡子眉毛一把抓”，要依据不同案件性质对调解和判决作出侧重，诸如针对离婚纠纷的“是非难以区分、当事人感情和心理易于波动”的特点，调解是最佳选择，且成功率相当高；针对合同纠纷的“事实清楚、证据充分、法律权利义务关系明确、法律规制完善”的特点，判决是最终的选择；而对于侵权纠纷、权属纠纷，基于其“当事人对立情绪的严重”的特点，要认真分析调解与判决的可行性及其所能够产生的社会效果，当然可以先尝试进行调解，调解不成依据法律的具体规定作出判决，并详细、耐心地向当事人进行释明，以实现社会效果与法律效果的统一。
二、基层法院调解存在的问题
基层法院调解制度的建立是针对矛盾纠纷多元化的特征而提出的，符合纠纷解决多元化的趋势。然而，近年来以梁平县人民法院为代表的多数基层法院出现民事诉讼案件逐渐增多，法院面临“案多人少”的问题，法院审判力量相对不足，从而导致法官调解的“两极化”发展，即一些法官过分强调调解，刻意追求调解率；一些法官过分强调“当庭宣判”，对调解重视不够，该调不调，调解结案率下降，上诉、申诉率上升，信访压力不断加大，从而导致法院调解结案出现实际比率在上升而现实的案件数量却在减少的现象。
通过梁平县人民法院2009-2012年调解结案案件数量对比图所显示的数据，我们可以明显地看出，调解结案案件数量2010年、2011年、2012年呈现一个不断下降的趋势，而这一下降趋势的主因是排除判决案件、调解案件、撤诉案件、驳回案件，其他案件（主要包括结案率、执行兑现率、上诉率、改判重审率、执行未结率、法定审限结案率等）的数量呈现一个不断增加的趋势，尤其是2011年其他案件数量342件，占到整个审结案件总数的14.06％,2012年前八个月的其他案件比例也相较于2009年和2010年明显提高，法院调解结案出现了隐性的实质减少。
法院调解结案案件数量的实质减少的原因是多方面的、深层次的。随着中国法治化进程的加快和宪政建设的深入发展，公民权利意识的日益增强，法律宣传和法制教育的不断加强，法院调解工作的开展面临更大的挑战和难题，调解和判决也会发生新的冲突，法院调解工作队伍自身也极易在这一过程当中受到腐蚀。基层法院调解工作面临共同实施问题，具体包括以下几个方面：
（一）基层法院调解制度法律规制的缺失
我国现有关于法院调解制度的法律法规除了《民事诉讼法》和最高院的司法解释 [①]及意见中作了穿插性的规定外，截至目前没有制定专门的、囊括法院调解、人民调解和行政调解在内的《调解法》。由于法院调解制度法律规制的缺失，实践中屡屡出现法院调解程序适用无法可依的尴尬局面，与此同时由于法院调解规制不够系统全面，在许多方面存在漏洞，势必造成对法官调解的约束和引导不够的后果，极易造成法官权力的滥用，滋生腐败，正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。 [②]”
（二）基层法院调解制度缺乏必要的监督
依照我国《民事诉讼法》第八十九条 [③]及相关司法解释的规定，法院调解结案的当事人不具有上诉权，检察机关也不具有抗诉权。然而
《民事诉讼法》第一百八十二条同时规定：“当事人对已经发生法律效力的调解书，提出证据证明违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，可以申请再审。”然而法院调解不同于判决，具有较大的随意性和开放性，虽对于调解协议内容违法法律较容易证明，但是对于违反自愿原则这一情形当事人一般是很难提出证据予以证明的，这无形之中割断了当事人寻求救济的路径，当然法院调解在一定程度上也得不到有效的监督。
（三）基层法院调解中法官“双重身份”协调失衡
立足我国司法实际，诉讼与调解程序并未完全分离，调解贯穿于立案、审判、执行、监督的诉讼全过程，法官在审判的同时兼具裁判者和调节者的双重身份。“调判合一”的双重模式虽具有一定的实践意义，但是这一模式也极易造成当事人对司法公信力的怀疑，当事人会担心在调解的过程中如果不依照法院的意愿同意调解或者签订调解协议，法院将会做出不利于自己的判决。司法实践中法官功利化倾向严重，不正当干预调节的情况也是的确存在的，因为许多法院现已把调解结案率作为考核业务部门审判质效的一项重要标准，甚至与年底责任制兑现和评先表模等挂钩，这势必敦促法官更多把兼具灵活性、便利性、方式多样性、不可上诉性和抗诉性特点的调节作为结案的首选，为了达到这一目的，法官就会滥用自己的审判权，违背当事人自愿原则“以判压调、久调不决”，从而亵渎司法尊严，影响司法公正，破坏司法形象。
（四）基层法院调解中当事人权利运用失当
我国《民事诉讼法》第八十三条第三款规定：“调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力。”这样规定实际上是赋予了当事人在签收调解书之前的一项“反悔权”。调解书是否签收由当事人自己来决定，这是对调解自愿原则的充分肯定，但是如果当事人在调解协议签收前反悔，势必会造成司法资源的浪费，司法效率的降低，一定程度上加剧了当事人之间的矛盾冲突。此外，调解协议是依据双方的合意而达成，而在这一过程当中，法院仅仅就调解协议内容的合法性作出审查，这样就会为协议双方当事人恶意串通损害第三方利益提供可趁之机，实现当事人双方“以合法形式掩盖非法目的”的阴谋，这势必对司法公正和权威严重冲击。
（五）基层法院调解中与人民调解、行政调解的衔接不够
“大调解”格局构建以来，各级法院积极在制度上、人员配备上、设施建设上等方面做好准备，力求发挥包括法院调解、人民调解、行政调解在内的“大调解”格局化解矛盾、解决冲突的重要作用，然而“大调解”格局作用的发挥并不明显，大多数法院已然呈现“唱独角戏”的局面，与人民调解、行政调解的衔接也仅仅是停留在口号上或者流于形式，并未真正发挥法院调解、人民调解、行政调解的强大合力。
（六）基层法院调解中专门调解机构的缺位
调解制度在各级法院机构当中都得到落实，但是法院调解工作的开展始终是与审判贯穿在一起的，穿插在审判的全过程，运行于法院各类案件之中，然而诸如调解庭、调解办公室、调解中心等专门调解机构并未真正在各基层法院建立，甚至是在上级法院也并未设立调解庭。专职调解机构的缺位必然影响专职法官、专职调解员的配备，必然影响调解程序的启动，必然影响调解整体业务素质的提高。
三、基层法院调解制度完善的建议
基层法院系统（包括梁平县法院在内）调解制度的建立完善，都或多或少地出现了一系列的问题，甚至可以说是难题，这就对基层法院系统探索解决调解问题的路径提出了新要求，立足梁平县法院及其他基层法院所面临的共同问题，我们可以从以下几个方面来进行路径探索：
（一）建立健全法院调解机制以提供法律依据
法院调解工作的开展基本依据就是《民事诉讼法》及相关司法解释的规制，然而这些所谓的法律依据都存在一定的局限性和弊端。然而，这些局限和弊端势必为法官权力的滥用提供了足够的空间，势必造成法官调解更大的随意性。任何行为都需要制度规范来进行约束，因此，只有建立健全法院调解机制，对法院可调解案件的范围、调解程序，诸如期限、次数、文书制作等作出明确具体的规制。完善法院调节机制的建立需要加强调解立法，我们可以通过两种途径来实现：其一，制定统一的《调节法》，这一意义的《调解法》不同于《中华人民共和国人民调解法》 [④]，它应该囊括法院调解、人民调解、行政调解在内的一部全面的调解法律，而且这部法律的制作应该突显法院调解的核心地位。《调解法》要对调解原则、调解机关和人员、调解程序、调解协议的制作等作出具体的规定，，其中要重点突出调解程序，诸如法官权力的限制、当事人的权力及义务等作出针对性的规定。其二，修改《民事诉讼法》。《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》虽相较于《民事诉讼法》取得突破性的进展，它对法院调解适用的诉讼阶段、法院调解适用的案件范围都做出了具体的规定，确立了答辩前调解规则，并建立了调解激励机制，但是该司法解释并未对调解期限、次数作出明确的规定或限制，从而使法官“久调不判”现象得不到解决，法官滥权现象依然留有空间。因此，调解制度作为《民事诉讼法》的专章，应当进行宏观的调整和规制，即不仅要囊括司法解释的全部内容，更要对调整期限、次数作出一个合理的界限，这样才能够保证法院调解制度的统一性，既便于法官调解工作的实际操作，又能防止法官权力的滥用，从而构建完善的法院调解制度实施体系。
（二）完善基层法院调解制度实施监督体系
根据法律及相关司法解释的规定，法院调解结案排除了当事人的上诉权和检察机关的抗诉权，而仅仅保留了当事人在“调解协议违背自愿原则和调解协议内容违反法律规定”条件下申请再审的权利。然而，调解协议内容违反法律规定的情形是极少见的，最为常见的是调解协议违背自愿原则，司法实践中当事人要证明自己与对方所签订的“调解协议”系非自愿的，这是一项无法完成的证明过程。因此，兼顾法院调解的合意性和权威性，当事人的上诉权可以不予过分强调，对于“强制调解、以判压调”现象赋予检察机关以“调解协议抗诉权”是有必要的，也是可行的。这样不仅能够避免当事人“举证难”的问题，维护当事人的合法权益，而且能够防止包括被胁迫的直接非自愿和重大误解、显失公平的间接非自愿现象，实现对法院调解的外部监督。
（三）合理构建规范法官“调审”工作的运行机制
法官“调审合一”的双重身份一定程度上节省了司法成本，提高了审判效率，这一积极作用的充分发挥需要多方面努力。其一，法官要不断提高自身素养。法官是法律的适用者和维护者，是公平正义的守护神。因此，法官素质在法院调解过程中发挥着不可替代的作用。法官首先要树立正确的“权力观”，明确自身的角色定位，审判权是人民所赋予的，它的终极归宿也应该回到人民的利益至上，这就要求法官行使审判权时，要立足民众的合法权益，要依照事实和法律，要遵照合法合理的程序，绝不滥用权力，绝不滋生腐败，保持廉洁奉公的司法形象，维护司法权威与尊严。此外，法官也应该加强自身的民生司法教育，保持与群众的密切联系，主动接受群众的监督，保持“中立性”，让民众“敢言”，让民众排除对法官的怀疑。其二，法院认真分析制定质效考核标准。调解以化解矛盾冲突独特的优势被基层法院所普遍采用，因而调解结案率也成为基层法院衡量法院审判质效的标准之一，甚至与责任制兑现和评先表模等挂钩，这势必驱使法官对调解结案的侧重，从而呈现“调解功利性”趋势，更有甚者出现“强制调解”，这些现象的出现与法院调解制度的初衷是相背离的，因此，法院可以考虑把调解结案率排除法院审判质效考核标准的范围，并建立一套与判决相对应的审判体系。其三，明确法官调解责任追究机制。法院调解制度的实施程序虽然灵活，但是完善的调解责任追究机制是规范法院调解的制度保障。明确责任就是要对法官违背当事人意愿，“强制调解、以判压调”，或者法官无视当事人利益“久调不结”，或者明知当事人双方恶意串通损害第三方利益而制作调解书的，经查证属实，追究其相关责任。
（四）限制当事人法院调解中的反悔权
依据法律法规对法院调解中当事人的反悔权的规制，以“自愿反悔为原则、限制反悔为例外”，其中反悔例外规定具体包括《民事诉讼法》第90条的规定 [⑤]、《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第13条的规定 [⑥]、《最高人民法院关于第一审经济纠纷案件适用普通程序开庭审理的若干规定》第39条规定 [⑦]、《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第15条第2款规定 [⑧]等。从当前的法律规制可以看出，当事人在法院调解中的反悔权限制不够，自由处分的空间过大，当事人反悔权的滥用已然带来了一些列的弊端，诸如当事人调解中的反悔违背了诚实信用的原则、调解中的反悔势必造成诉讼成本的增大、诉讼效率降低、司法资源的浪费、司法权威的丧失等，一个以“限制反悔权为原则、自愿反悔为例外”的法律体系亟需建立，对于调解协议的自动履行亦应该制定相关的保障措施，诸如双倍支付迟延履行金、更高标准的惩罚性责任承担，我们可以立足法律修改和具体的法律适用过程进行调整，以促进调解协议的充分及时履行，维护法院和法律的权威。
（五）设立专门的法院调解机构
法官“调审一体”的双重身份极易造成“强制调解”的出现，从而影响审判的公正性。为了排除这些显性和隐性的危害，法院应该建立专门调解机构，诸如调解庭、调解办公室、调解中心等，专司诉讼调解、指导人民调解和行政调解的开展、法制宣传等。法院设立专门调解中心具有其可行性与必然性：其一，专门调解机构的设置不违反法律的禁止性规定，与“调判结合”的司法政策也是不相冲突的；其二，专门调解机构的设置能够维护司法公正，保持良好司法形象，树立司法权威；其三，专门调解机构的设置能够规范调解内容，落实调解协议，缓解“执行难”等问题。当然，专门调解机构的设置离不开专业、高素质调解人员的配备，调解人员可以通过以下三个途径来选聘：一则，从法院的法官队伍中选择素质高、业务能力强、善于做调解工作的法官从事调解工作；二则，可以从退休法官或即将退休法官中选择社会阅历深、审判经验丰富、善于心理疏导的法官从事调解庭等机构的调解工作；三则，通过与人民调解、行政调解互请、互聘来充实法院调解队伍。法院专门调解机构的设立为调解工作的开展提供了基本保障，同时也有利于促进审判工作的开展。
（六）充分发挥以法院调解、人民调解 [⑨]、行政调解 [⑩]为内容的“大调解格局”作用以形成调解合力
法院调解在解决争议、化解矛盾中发挥重要的作用，但是它也本身存在一定的不足之处，人民调解、行政调解与法院调解存在性质的不同，但是它们在解决争端、构建和谐的终极价值上是一致的。法院调解的作用虽明显，但也仅仅是一支独立的力量。人民调解是群众性自治组织，具有广泛的群众基础；行政调解实施主体是行政机关，具有专业性和综合性的特点。人民调解、行政调解的加入势必形成强大的调解合力，法院调解的核心作用将会更加突显。因此，我们应当积极建立“三大调解”的联动机制，做到优势互补。其一，建立“三大调解”联动机制应当健全相关组织制度和业务制度。健全组织制度就是要相关部门联合发文，成立以“党委”为主导的领导小组，成立领导机构和办事机构，制定联动办法和运行流程。健全业务制度就是要建立调解网络信息共享机制及三大调解的沟通联系机制，主要包括建立联席会议制度、定期培训制度、定期上报制度、重大事项相互通报制度、调解员互请和互聘制度等。其二，建立“三大调解”联动机制应当加强三大调解的衔接，即法院调解与人民调解的衔接、法院调解与行政调解的衔接、人民调解与行政调解的衔接，从而实现资源整合、优势互补的目的。
综上，以梁平县法院为代表的基层法院系统调解结案已然成为法院审判工作开展的重要方式。新时期、新形势、新要求，基层法院调解工作也面临一系列共同的难题和挑战，但是法院实际存在差异、法官队伍亦存在不同，因此，基层法院要立足大规划，针对小细节，制定措施以促进调解制度的不断完善。
参考文献：
1、张晋红：《法院调解的立法价值探究》，载《法学研究》1998年第5期。
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8、卢雷：《人民调解和法院调解制度衔接问题初探》，载《法制与经济（下旬）》2010年第3期。
[①] 《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，2004年8月18日经最高人民法院审判委员会1321次会议通过，同年11月1日起实施。
[②] [法]孟德斯鸠著：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1993年版，第184页。
[③] 《民事诉讼法》第89条规定：“调解达成协议，人民法院应制作调解协议书。调解书应当写明诉讼请求、案件的事实和调解结果。调解书由审判员、书记员署名，加盖人民法院印章，送达双方当事人。调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力。”
[④] 《中华人民共和国人民调解法》2010年8月28日经中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，2011年1月1日起实施。
[⑤] 《民事诉讼法》第90条规定：“对于当事人达成调解协议后不需要制作调解书的案件，人民法院将调解协议记入笔录，由双方当事人、审判人员、书记员签名或盖章后，即具有法律效力。”
[⑥] 《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第13条规定：“根据民事诉讼法第九十条第一款第（四）项规定，当事人各方同意在调解协议上签名或者盖章后生效，经人民法院审查确认后，应当记入笔录或者将协议附卷，并由当事人、审判人员、书记员签名或者盖章后即具有法律效力。当事人请求制作调解书的，人民法院应当制作调解书送交当事人。当事人拒收调解书的，不影响调解协议的效力。一方不履行调解协议的，另一方可以持调解书向人民法院申请执行。”
[⑦] 《最高人民法院关于第一审经济纠纷案件适用普通程序开庭审理的若干规定》第39条规定：“双方当事人达成调解协议后当即履行完毕，不要求制作调解书的，人民法院将调解协议内容记入笔录，在双方当事人、合议庭、书记员签名或盖章后，即具有法律效力。”
[⑧] 《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第15条第2款规定，调解协议符合这种情况的，人民法院应当另行制作调解书，调解协议生效后一方不履行的，另一方可以持民事调解书申请强制执行。
[⑨] 依据《中华人民共和国人民调解法》第二条：“人民调解是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。”
[⑩] 行政调解是指国家行政机关根据法律规定，对属于国家行政机关职权管辖范围内的行政纠纷，通过耐心的说服教育，使纠纷的双方当事人互相谅解，在平等协商的基础上达成一致协议，从而合理地、彻底地解决纠纷矛盾的活动。